经济调整时期，区域税收政策如何再定位？

经济结构性改革的进一步深化，需要突破区域经济的协调问题，只有通过资源的优化配置，才能减少供给与需求之间的不匹配，全面实现我国经济的高质量发展。税收政策因其具有引导及调节的重要功能，因此在促进区域经济的协调方面能够发挥一定积极的作用。

应协调落实税收法定与区域性政策性减免问题

近年来，通过现代税制的建设，我国的税制更趋合理及稳定，而区域税收政策的差异也在逐渐减少。根据改革的部署，我国正积极推动税收立法工作，税收法定原则的落实将进一步促进结构性的减税逐渐转变为更为规范的法定式减免。

与此同时，我们面临着国内外经济形势变化的挑战。国际货币基金组织（IMF）2019年7月的研究报告显示，受美国对我国进口货物加征关税的影响，全球经济具有一定的不确定性，对于2019年经济增长的预期仅为3.2%，发达经济体为1.9%，美国为2.8%，而中国为6.2%。我国已成为全球经济增长的重要贡献力量，因此在经济调整时期，我国既需要考虑减少区域性差异的税制公平问题，又需要考虑短期内的激励措施，促进区域经济协调与平衡的要求，以实现我国经济的高质量发展，从而带动全球经济的回暖。

所得税政策应着力于引导现代产业、人力资本

我国西部地区幅员辽阔，资源丰富，但是产业结构却较为单一。有些西部省份依然依赖于高能耗的一些传统产业，而有些省份由于地处高原地区、贫困地区或少数民族地区，受到地理、人文等多种因素的制约，人均生产总值较低，具有竞争力的产业较少，财政收入不足，主要依赖于财政的转移支付。

众所周知，产业决定着经济的总量，而经济的总量又决定着财政收入，如果无法调整产业结构，则西部经济发展的制约性难以突破。就目前的财政政策而言，主要通过西部大开发的税收优惠以及财政转移支付的手段来激励西部的经济发展及调整区域之间的发展不平衡。从转移支付的角度去看，其能够对西部经济的发展起到一定的积极作用，为了更为有效地保护生态环境以及避免资源的浪费及过度开发，通过财政转移支付的方式去补偿经济发展的制约性合理并有效。但是，财政转移支付受财力所限，因此，税收的优惠政策所产生的激励作用能够产生更好的补充。

在企业所得税政策层面，我国已执行多年西部大开发的税收优惠政策，对促进西部经济发展发挥了一定积极的作用。但是，目前也面临着一些新问题，一是产业的发展对于哪些是鼓励类的行业有了新的定位，更多的环保型的行业及新技术、新动能的产业进入了发展的领域，因此原有的行业目录必然需要随之而发生变化；二是原有的鼓励类目录在执行的过程中已遇到了难以实施的问题，由于制定目录的行业分类难以在税收管理层面准确界定，导致部分西部企业无法享受到相应的税收优惠政策；三是由于近年来大力实施减税降费政策，一些小微企业的税率已远低于西部大开发的优惠税率，因此部分企业选择放弃西部大开发的税收优惠政策。

所得税内在的功能是调节收入分配的不平等。因此，在区域税收政策的协调中，依然应该有效发挥西部大开发的优惠政策。由于该项政策即将面临执行期到期，所以建议应与时俱进进行相应的调整，在保留政策激励的基础上，调整目录清单，在条件成熟时也可以考虑采用负面清单的方式，扩大优惠的范围，扶持西部区域的发展。同时，在税率的设定上，可以考虑到与减税降费政策的平衡，适当降低优惠税率。

此外，西部地区人才匮乏，但是没有人才将严重制约西部区域的经济发展，因此个人所得税应该发挥更大的调节作用。对于西部地区工作的高端人才可以参照一些自贸区的税收优惠或返还政策，予以鼓励。尤其是一些长期在高海拔、高寒地区从事科学研究的技术人才、管理人才、经济人才应予以适度的政策激励，以鼓励更多的人力资本投入到西部大开发的建设。当然，在此还需要考虑到与个税法的普适性政策协调问题，均衡政策性减免与法定式减免的关系，并平衡东西部人才的税收负担，避免出现税收洼地。

增值税政策应着力于平衡地区财政收入的不均衡

增值税政策原本最重要的特点是中性原则，也就是说不能由于征税而导致经济产生扭曲。虽然在制度的设计上增值税通过环环抵扣可以在一定程度上避免重复性计税，但是增值税的征收地点及主体依然会导致一定程度的经济不平衡。由于我国的增值税制度是在机构所在地征税，而税收收入的分配又为中央与地方五五分成，所以，东部地区由于产业现代化、市场活跃度高，所以销售额大，因此产生的税收收入将较多，在中央与地方的五五分成比例下，东部地区所筹集到的增值税税额则较大，所得到的分成数额也将较大，西部地区则情况相反。由于增值税是我国的第一大税种，因此，增值税收入的分成对于西部地区的财政收入产生直接影响。

近日，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，明确了《国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》（国发〔2016〕26号）确定的2-3年过渡期到期后，继续保持增值税“五五分享”比例稳定，进一步稳定社会预期，引导各地因地制宜发展优势产业，鼓励地方在经济发展中培育和拓展税源，增强地方财政“造血”功能，营造主动有为、竞相发展、实干兴业的环境。对于西部地区而言，在同样的分成比例下，并没有体现出与东部的差异，因此提高财政收入的关键途径在于发挥产业的优势，把税基合理地扩大，以补充地方的税源。

同时，以上方案还指出，调整完善增值税留抵退税分担机制，在原来中央与地方五五负担的基础上，增值税留抵退税地方分担的部分（50%），由企业所在地全部负担（50%）调整为先负担15%，其余35%暂由企业所在地一并垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担，垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库。该项政策对于促进西部地区的发展而言是有利的，由于税基的可流动性，西部地区受产业结构的限制存在大量外购货物、劳务及设备，由于进项税金是由购买方支付给销售方的，所以实际上西部企业所付出的进项税款大部分付给了东部等发达地区的省份。但是，从退税的机制上看，由于西部地区的企业进项大于销项，所以产生的留抵税额需要在西部退还，因此，越是欠发达地区越是外部购进大，则负担的退税款则越多，对于财力并不十分充足的西部区域而言是具有较大压力的。此次留抵退税制度分配机制的变化可以缓解西部地区的财政压力，因为地方所承担的退税金额减少了，并且可以根据当地增值税收入的占比来分配，因此更为公平、合理，也有利于协调东西部的区域差距。

消费税应引导西部地区优化营商环境

当然，也有一种观点认为，应该改变机构所在地征税的原则，以消费地原则来征税。但是，通常在发达地区的消费更为活跃，因此，以消费地为原则的征税有可能由于不同区域消费能力的差异而导致财政收入的差距。因此，消费税是否会改为地方税，以及调整为消费环节征收是否会拉大东西部的差距受到关注。

根据国务院颁布的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，后移消费税征收环节并稳步下划地方，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，并先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方。

由此可见，首先，此次的改革仅是将增量的税收收入部分归属地方，而存量的部分依然由地方上解中央，并没有完全将中央税改为地方税，而是调整为中央与地方共享的方式，将增量部分归属地方，调动地方的积极性，改善营商环境，从而获得更多的税收收入，但是，存量部分核定的基数仍归中央，有利于筹集足够的中央财政收入满足未来区域间的平衡，不会直接拉大东西部的差距。

其次，即使试点后移消费税征收环节并稳步下划地方，首批进入试点范围的也仅限于高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目。以上税目在消费税收入中占比较小，并不会因此而对地区的财政收入产生重大影响，并且采用渐进式改革的路径，在消费税10多个税目中分步实施，能够有效控制平衡。

再者，改革为零售或批发的消费环节征收，有利于调整目前西部地区过于依赖于生产环节征税的局面，由于西部地区大型的具有影响力的企业数量较少，所以过于依赖于生产环节征收会由于一家大型企业的生产经营状况发生变动就会对西部地区的财政收入产生重大影响，增大了财政风险。但是，适当引导一部分税源来自于消费，则可以缓解部分财政压力，并且，从高质量发展的角度看，引导消费升级、促进现代服务业的发展也是政策的导向。因此，调整为以消费地为原则征税，或者是在消费环节征税，在某种意义上看，有利于西部地区改善营商环境，调整产业结构，促进经济增长，缩小东西差距。

总体而言，在短期内，还需要正视西部地区所存在的种种困难，在政策的选择上依然应该给予西部地区一定的税收政策扶持，以带动西部地区的发展，从而形成中国经济增长的增量。（作者系北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长、教授）

来源：第一财经